Planejamento nas contratações públicas após a Lei nº 14.133/2021

A Lei nº 14.133/2021 rompeu com a tradição essencialmente procedimental da Lei nº 8.666/93 ao erigir o planejamento à condição de princípio expresso da licitação (art. 5º) e de eixo estruturante de todo o regime de contratações públicas (art. 11, parágrafo único). Não se trata de inovação absoluta — o Decreto-Lei nº 200/1967 já consagrava o planejamento como princípio da Administração Pública, e a Instrução Normativa SEGES/MP nº 5/2017 já exigia o Estudo Técnico Preliminar sob a lei anterior —, mas sim de centralização normativa e de elevação hierárquica: o planejamento deixa de ser boa prática recomendável para se tornar pressuposto de validade do próprio processo de contratação.

A fase preparatória, disciplinada no art. 18, estrutura-se em torno de dois instrumentos centrais. O primeiro é o Plano de Contratações Anual (PCA), que consolida as necessidades de contratação do órgão para o exercício seguinte, permitindo o alinhamento entre a demanda administrativa e o planejamento orçamentário, além de conferir preditibilidade ao mercado fornecedor. O segundo é o Estudo Técnico Preliminar (ETP), conceituado pelo art. 6º, XX, como o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento, destinado a caracterizar o interesse público envolvido, evidenciar o problema a ser resolvido e demonstrar a viabilidade técnica e econômica da solução eleita, servindo de base ao termo de referência, ao anteprojeto ou ao projeto básico.

O ETP não se confunde com o termo de referência: enquanto aquele responde à pergunta sobre qual é a melhor solução para a necessidade identificada, este aprofunda as especificações da solução já escolhida. A distinção é relevante porque a jurisprudência dos tribunais de contas tem anulado processos licitatórios em que o ETP foi elaborado como peça meramente formal, sem efetiva análise de alternativas de mercado, de estimativa de quantidades ou de justificativa do parcelamento — vícios que contaminam toda a cadeia decisória subsequente, incluindo a definição do critério de julgamento e a estimativa de preços.

A regra é a obrigatoriedade do ETP para toda contratação, ressalvadas as exceções expressamente previstas: dispensa por licitação deserta ou fracassada (art. 75, III), prorrogações de contratos de serviços e fornecimentos contínuos, e, facultativamente, as dispensas de pequeno valor dos incisos I e II do art. 75. Fora dessas hipóteses taxativas, a ausência do estudo técnico preliminar configura vício na fase preparatória apto a macular a legalidade de todo o certame, na linha do entendimento consolidado pelo Tribunal de Contas da União mesmo sob a vigência da legislação anterior.

Do ponto de vista da responsabilização, o planejamento deficiente deixou de ser falha de gestão sem consequência jurídica direta. A Lei nº 14.133/2021 articula o dever de planejar com o regime de responsabilidade dos agentes públicos (arts. 73 e seguintes), de modo que a ausência ou a fragilidade do ETP e do PCA pode caracterizar culpa in eligendo ou in vigilando apta a sustentar improbidade administrativa culposa relevante para fins de ressarcimento ao erário, além de comprometer a defesa técnica do gestor em sede de tomada de contas especial.

Em síntese, o planejamento na Lei nº 14.133/2021 não é etapa cartorial que antecede a licitação — é o próprio fundamento de legitimidade da contratação pública, cuja ausência ou superficialidade compromete, a montante, toda a cadeia de eficiência, economicidade e responsabilização que a nova lei se propôs a construir.

Referências normativas

Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. · Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (arts. 5º, 6º, XX, 11, 18 e 73 e seguintes). · Instrução Normativa SEGES/MP nº 5, de 26 de maio de 2017. · Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Lei de Improbidade Administrativa). · Tribunal de Contas da União — jurisprudência consolidada sobre planejamento da contratação.